CƠ SỞ CHÍNH TRỊ, CƠ SỞ PHÁP LÝ VỀ PHÂN CẤP QUẢN LÝ, TỔ CHỨC THỰC HIỆN CÁC CHƯƠNG TRÌNH MỤC TIÊU QUỐC GIA

Th.S Trần Thị Thương - Trường Chính trị tỉnh Kon Tum

          1. Một số vấn đề lý luận về phân cấp

Khái niệm phân cấp gắn liền với quản lý nhà nước, là phương thức chuyển giao quyền quản lý từ cấp trên xuống cấp dưới theo quan hệ thứ bậc hành chính. Phân cấp trong quản lý nhà nước là việc chuyển giao nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan quản lý cấp trên cho cơ quan quản lý nhà nước cấp dưới thực hiện thường xuyên, lâu dài, ổn định trên cơ sở pháp luật. Phân cấp quản lý hành chính là xác định lại sự phân chia thẩm quyền theo các cấp hành chính cho phù hợp với yêu cầu của tình hình mới...”[1]. Đề cập đến phân cấp là tồn tại tính thứ bậc hành chính giữa các đơn vị hành chính – lãnh thổ (trung ương – địa phương và giữa các cấp chính quyền địa phương). Như vậy, về bản chất phân cấp quản lý là việc chính quyền cấp trên giao nhiệm vụ cho chính quyền cấp dưới và lãnh đạo chính quyền cấp dưới trên cơ sở bảo đảm sự phù hợp giữa chức năng, nhiệm vụ với năng lực và điều kiện thực tế của từng cấp nhằm tăng cường chất lượng, hiệu lực và hiệu quả của hoạt động quản lý nhà nước. Như vậy, phân cấp trong quản lý nhà nước được hiểu là việc sắp xếp nhiệm vụ, quyền hạn giữa trung ương và địa phương và giữa các cấp chính quyền địa phương trong việc thực hiện thẩm quyền quản lý nhà nước trong một lĩnh vực cụ thể.

          2. Cơ sở chính trị về phân cấp quản lý nhà nước

          - Nghị quyết số 18-NQ/TW Hội nghị Trung ương lần thứ sáu, khóa XII (10/2017) khẳng định: “Thực hiện phân cấp, phân quyền mạnh mẽ, hợp lý giữa Trung ương và địa phương, giữa cấp trên và cấp dưới, gắn quyền hạn với trách nhiệm; đồng thời, xây dựng cơ chế kiểm soát quyền lực chặt chẽ bằng các quy định của Đảng, pháp luật của Nhà nước, bảo đảm dân chủ, công khai, minh bạch, đề cao trách nhiệm giải trình và tăng cường kiểm tra, giám sát việc thực hiện. Khuyến khích sự năng động, sáng tạo và phát huy tính tích cực, chủ động của các cấp, các ngành, các địa phương trong việc xây dựng, kiện toàn tổ chức, tinh gọn bộ máy, tinh giản biên chế”.

          - Văn kiện Đại hội lần thứ XIII của Đảng (2/2021) đã khẳng định: Đẩy mạnh phân cấp, phân quyền, xác định rõ trách nhiệm giữa Chính phủ với các bộ, ngành; giữa Chính phủ, các bộ, ngành với chính quyền địa phương; khắc phục triệt để chồng chéo chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn; bảo đảm quản lý nhà nước thống nhất; đồng thời, phát huy vai trò chủ động, sáng tạo, tinh thần trách nhiệm của từng cấp, từng ngành.

- Nghị quyết số 27-NQ/TW Hội nghị Trung ương lần thứ sáu, khóa XIII (11/2022) về tiếp tục xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam trong giai đoạn mới đề ra mục tiêu tổng quát: “…quyền lực nhà nước là thống nhất, được phân công rành mạch, phối hợp chặt chẽ, phân cấp, phân quyền và kiểm soát hiệu quả”.

- Nghị quyết số 23-NQ/TW ngày 6/10/2022 của Bộ chính trị về phương hướng phát triển kinh tế-xã hội và bảo đảm quốc phòng, an ninh vùng Tây Nguyên đến năm 2030, tầm nhìn đến năm 2045. Về nhiệm vụ, giải pháp xác định: Phân cấp, phân quyền cho các địa phương đầu tư kết cấu hạ tầng do Trung ương quản lý trên địa bàn tỉnh, đặc biệt là các công trình giao thông để phát huy tính chủ động của địa phương.

3. Cơ sở pháp lý về phân cấp quản lý nhà nước và phân cấp thực hiện các Chương trình mục tiêu quốc gia

          3.1. Cơ sở pháp lý về phân cấp

          - Hiến pháp năm 2013, Điều 112: Nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương được xác định trên cơ sở phân định thẩm quyền giữa các cơ quan nhà nước ở trung ương và địa phương và của mỗi cấp chính quyền địa phương. Không đề cập trực tiếp đến phân cấp, nhưng nội hàm phân cấp thể hiện ở quy định “phân định thẩm quyền” và sau này được quy định tại Điều 11 của Luật Tổ chức chính quyền địa phương 2015 và 2019.

- Điều 11 và 13 của Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 và sửa đổi, bổ sung năm 2019: Phân cấp cho chính quyền địa phương:

+ Căn cứ vào yêu cầu công tác, khả năng thực hiện và điều kiện, tình hình cụ thể của địa phương, cơ quan nhà nước ở trung ương và địa phương được quyền phân cấp cho chính quyền địa phương hoặc cơ quan nhà nước cấp dưới thực hiện một cách liên tục, thường xuyên một hoặc một số nhiệm vụ, quyền hạn thuộc thẩm quyền của mình, trừ trường hợp pháp luật có quy định khác.

+ Việc phân cấp phải bảo đảm các nguyên tắc quy định tại khoản 2 Điều 11 của Luật và phải được quy định trong văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước phân cấp, trong đó xác định rõ nhiệm vụ, quyền hạn phân cấp cho chính quyền địa phương hoặc cơ quan nhà nước cấp dưới, trách nhiệm của cơ quan nhà nước phân cấp và cơ quan nhà nước được phân cấp.

+ Cơ quan nhà nước cấp trên khi phân cấp nhiệm vụ, quyền hạn cho chính quyền địa phương hoặc cơ quan nhà nước cấp dưới phải bảo đảm điều kiện về tài chính, nguồn nhân lực và điều kiện cần thiết khác để thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn mà mình phân cấp; hướng dẫn, kiểm tra việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn đã phân cấp và chịu trách nhiệm về kết quả thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn mà mình phân cấp.

+ Cơ quan nhà nước được phân cấp chịu trách nhiệm trước cơ quan nhà nước đã phân cấp về việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn được phân cấp. Căn cứ tình hình cụ thể ở địa phương, cơ quan nhà nước ở địa phương có thể phân cấp tiếp cho chính quyền địa phương hoặc cơ quan nhà nước cấp dưới thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn đã được cơ quan nhà nước cấp trên phân cấp nhưng phải được sự đồng ý của cơ quan nhà nước đã phân cấp.

- Trong quan hệ với chính quyền địa phương, Luật Tổ chức Chính phủ năm 2014, sửa đổi, bổ sung năm 2019, Điều 5, Điều 25, Điều 28 quy định: Chính phủ có nhiệm vụ và quyền hạn: “Thực hiện việc phân quyền, phân cấp cho chính quyền địa phương theo quy định tại các luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội”; “Trên cơ sở bảo đảm sự quản lý thống nhất của trung ương, Chính phủ phân cấp cho chính quyền địa phương quyết định hoặc thực hiện một số nhiệm vụ quản lý nhà nước thuộc ngành, lĩnh vực trên địa bàn quản lý phù hợp với điều kiện và khả năng của chính quyền địa phương”; Thủ tướng Chính phủ “Quyết định việc phân cấp quản lý công chức, viên chức trong các cơ quan hành chính của bộ máy nhà nước”. Người đứng đầu bộ, cơ quan ngang bộ “Quyết định phân cấp cho chính quyền địa phương thực hiện một số nhiệm vụ liên quan đến ngành, lĩnh vực được giao quản lý theo phạm vi lãnh thổ”. Với quy định này, có thể thấy chủ thể phân cấp là Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, các bộ ngành và Hội động nhân dân, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, huyện, xã; chủ thể được phân cấp là Bộ, cơ quan ngang Bộ, Hội động nhân dân và Ủy ban nhân dân các cấp; hình thức quy định phân cấp là văn bản quy phạm pháp luật, gồm: Nghị định của Chính phủ, Thông tư của Bộ, ngành, Nghị quyết của Hội động nhân dân, Quyết định của Ủy ban nhân dân các cấp.

          3.2. Cơ sở pháp lý về phân cấp thực hiện các Chương trình mục tiêu quốc gia

          - Nghị quyết số 24/2021/QH15 về phê duyệt chủ trương đầu tư Chương trình mục tiêu quốc gia giảm nghèo bền vững giai đoạn 2021 – 2025, xác định nguyên tắc, giải pháp triển khai, thực hiện Chương trình là: Phân quyền, phân cấp cho địa phương trong xây dựng, tổ chức thực hiện Chương trình phù hợp với điều kiện, đặc điểm, tiềm năng, thế mạnh, bản sắc văn hóa, phong tục tập quán tốt đẹp của các dân tộc, các vùng miền gắn với củng cố quốc phòng, an ninh. Sau đó được tiếp tục khẳng định lại tại Quyết định 90/QĐ-TTg ngày 18/01/2022 của Thủ tướng Chính phủ phê duyệt Chương trình mục tiêu quốc gia giảm nghèo bền vững giai đoạn 2021-2025.

          - Quyết định số 1719/QĐ-TTg ngày 14/10/2021 của Thủ tướng Chính phủ về chương trình phát triển kinh tế - xã hội vùng đồng bào dân tộc thiểu số và miền núi giai đoạn 2021-2030. Về giải pháp, có chế, chính sách thực hiện chương trình xác định nguyên tắc và giải pháp chủ yếu thực hiện Chương trình là: Đẩy mạnh phân quyền, phân cấp cho địa phương trong xây dựng, tổ chức thực hiện Chương trình phù hợp với điều kiện, đặc điểm, tiềm năng, thế mạnh, bản sắc văn hóa, phong tục tập quán tốt đẹp của các dân tộc, các vùng miền gắn với củng cố quốc phòng, an ninh.

- Quyết định số 263/QĐ-TTg ngày 22/2/2022 của Thủ tướng Chính phủ phê duyệt Chương trình mục tiêu quốc gia xây dựng nông thôn mới giai đoạn 2021 – 2025 về mộ số giải pháp trọng tâm xác định: Tăng cường phân cấp cho các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương, căn cứ vào điều kiện thực tế, chủ động kiện toàn bộ máy tổ chức tham mưu, giúp việc Ban Chỉ đạo các cấp thực hiện Chương trình giai đoạn 2021 - 2025, theo hướng kế thừa bộ máy đã được xây dựng giai đoạn 2016 - 2020; đảm bảo đồng bộ, thống nhất về vị trí, chức năng, nhiệm vụ; đảm bảo chuyên trách, chuyên nghiệp, ổn định, bền vững nhưng không làm phát sinh tổng biên chế đã giao, tăng cường cán bộ biệt phái. Điều chỉnh bổ sung một số nhiệm vụ mới cho phù hợp với Chương trình giai đoạn 2021 - 2025 được Thủ tướng Chính phủ phê duyệt và pháp luật hiện hành.

          - Nghị quyết số: 111/2024/QH15 ngày 18/01/2024 của Quốc hội về một số cơ chế, chính sách đặc thù thực hiện các Chương trình mục tiêu quốc gia

          + Phạm vi điều chỉnh: Nghị quyết này quy định một số cơ chế, chính sách đặc thù thực hiện Chương trình mục tiêu quốc gia xây dựng nông thôn mới giai đoạn 2021 - 2025, Chương trình mục tiêu quốc gia giảm nghèo bền vững giai đoạn 2021 - 2025 và Chương trình mục tiêu quốc gia phát triển kinh tế - xã hội vùng đồng bào dân tộc thiểu số và miền núi giai đoạn 2021 - 2030 (sau đây gọi chung là các chương trình mục tiêu quốc gia).

          + Đối tượng áp dụng: Nghị quyết này áp dụng đối với các cơ quan, tổ chức, cá nhân tham gia hoặc có liên quan trong quản lý, tổ chức thực hiện các chương trình mục tiêu quốc gia.

          + Tổ chức thực hiện: (1) Chính phủ chịu trách nhiệm tổ chức thực hiện Nghị quyết này; tổng kết, đánh giá việc thực hiện Nghị quyết và báo cáo Quốc hội tại kỳ họp đầu năm 2026 hoặc cùng thời điểm đề xuất chủ trương đầu tư liên quan đến các chương trình mục tiêu quốc gia này trong giai đoạn 2026 - 2030. (2) Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh có trách nhiệm tổ chức triển khai thực hiện các nhiệm vụ được giao tại Nghị quyết này. (3) Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Hội đồng Dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội, Đoàn đại biểu Quốc hội các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương và đại biểu Quốc hội giám sát việc thực hiện Nghị quyết này.

          + Về nội dung: Về phân cấp quản lý, thực hiện Chương trình mục tiêu quốc gia có 03 nội dung sau cần chú ý:

(1) Về phân bổ, giao dự toán chi thường xuyên ngân sách trung ương hằng năm: Hội động nhân dân cấp tỉnh quyết định phân bổ hoặc phân cấp cho Hội động nhân dân cấp huyện quyết định phân bổ dự toán chi thường xuyên ngân sách trung ương hằng năm của từng chương trình mục tiêu quốc gia chi tiết đến dự án thành phần. Hội động nhân dân cấp huyện quyết định phân bổ dự toán chi thường xuyên ngân sách trung ương hằng năm của từng chương trình mục tiêu quốc gia chi tiết đến dự án thành phần do Hội động nhân dân tỉnh phân cấp.

(2) Về điều chỉnh dự toán ngân sách nhà nước, điều chỉnh kế hoạch đầu tư vốn ngân sách nhà nước hằng năm: Theo thẩm quyền được phân cấp, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, cấp huyện quyết định việc điều chỉnh kế hoạch đầu tư vốn ngân sách nhà nước của các chương trình mục tiêu quốc gia chưa giải ngân hết trong năm 2023 đã được chuyển sang năm 2024 theo quy định của Nghị quyết số 104/2023/QH15 ngày 10 tháng 11 năm 2023 và Nghị quyết số 108/2023/QH15 ngày 29 tháng 11 năm 2023 của Quốc hội. Và xác định 2 nguyên tắc điều chỉnh là:

Một là, việc điều chỉnh dự toán ngân sách nhà nước từ dự án thành phần không còn đối tượng hỗ trợ hoặc không đủ điều kiện để giải ngân kinh phí theo quy định hoặc có tỷ lệ giải ngân thấp để bổ sung dự toán thực hiện cho các dự án thành phần khác trong cùng chương trình mục tiêu quốc gia phải bảo đảm không vượt quá tổng dự toán ngân sách nhà nước và không thay đổi cơ cấu chi đầu tư, chi thường xuyên của từng chương trình mục tiêu quốc gia đã được cấp có thẩm quyền giao.

Hai là, việc điều chỉnh kế hoạch đầu tư vốn ngân sách nhà nước hằng năm giữa các dự án đầu tư trong danh mục dự án đầu tư công trung hạn giai đoạn 2021 - 2025 trong cùng chương trình mục tiêu quốc gia phải bảo đảm không vượt quá tổng mức vốn đầu tư đã được cấp có thẩm quyền giao trong kế hoạch đầu tư công trung hạn của từng dự án, tổng mức vốn trong năm của từng chương trình mục tiêu quốc gia.

          (3) Về cơ chế thí điểm phân cấp cho cấp huyện trong quản lý, tổ chức thực hiện các chương trình mục tiêu quốc gia giai đoạn 2024 - 2025:

- Hội đồng nhân dân cấp tỉnh được quyết định lựa chọn không quá 02 huyện thực hiện thí điểm cơ chế phân cấp. Ủy ban nhân dân cấp tỉnh quyết định giao mục tiêu, nhiệm vụ, yêu cầu cụ thể đối với từng chương trình mục tiêu quốc gia cho huyện được lựa chọn thí điểm;

- Hội đồng nhân dân cấp huyện được quyết định điều chỉnh phương án phân bổ vốn đầu tư công, kinh phí thường xuyên giữa các chương trình mục tiêu quốc gia trong kế hoạch đầu tư công trung hạn, kế hoạch đầu tư vốn hằng năm, dự toán ngân sách nhà nước hằng năm đã được cấp có thẩm quyền giao; cơ cấu nguồn vốn ngân sách nhà nước giữa chi đầu tư, chi thường xuyên của các dự án thành phần không còn đối tượng hỗ trợ để tập trung vốn thực hiện các dự án thành phần khác thuộc các chương trình mục tiêu quốc gia giai đoạn 2021 - 2025.

          Tóm lại, có thể khẳng định có đầy đủ cơ sở chính trị, cơ sở pháp lý để cụ thể hoá và triển khai thực hiện việc phân cấp quản lý nhà nói chung và phân cấp quản lý, tổ chức thực hiện các Chương trình mục tiêu quốc gia